สหภาพยุโรปกับนโยบายการเคลื่อนย้ายแรงงานและแรงงานต่างด้าว

          สหภาพยุโรปเป็นการรวมตัวของกลุ่มประเทศในยุโรป 27 ประเทศ บนพื้นฐานของการเคารพ
ประชาธิปไตยและสิทธิขั้นพื้นฐาน โดยการรวมอำนาจอธิปไตยในนโยบายเศรษฐกิจสังคมไว้ที่ “ประชาคมยุโรป (European Community)” และการประสานงานอย่างใกล้ชิดด้านการต่างประเทศ ความมั่นคง และด้านมหาดไทย ในระหว่างประเทศสมาชิก องค์กรสหภาพยุโรป หรือ European Union – EU
 

          สมาชิก EU ประกอบด้วย 27 ประเทศ ได้แก่
1)    สมาชิกก่อตั้ง (ตามสนธิสัญญาโรม เพื่อก่อตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป ปี 1957 – พ.ศ.2500) ประกอบด้วย ฝรั่งเศส เยอรมนี อิตาลี เบลเยียม เนเธอร์แลนด์ ลักเซมเบิร์ก
2)    ปี 1973 เดนมาร์ก ไอร์แลนด์ สหราชอาณาจักร 
3)    ปี 1981 กรีซ
4)    ปี 1986 สเปน โปรตุเกส
5)    ปี 1995 ออสเตรีย ฟินแลนด์ สวีเดน ( 15 ประเทศข้างต้นเรียกว่าเป็นกลุ่ม EU-15 หรือ EU ดั้งเดิม)

6)    ปี 2004 ฮังการี โปแลนด์ เอสโตเนีย เช็ค สโลวีเนีย ไซปรัส สโลวัค ลัตเวีย ลิธัวเนีย มอลตา
7)    ปี 2007 บัลกาเรีย โรมาเนีย

ประเทศที่สมัครเข้าร่วมและรอการรับรอง ได้แก่  โครเอเชีย ตุรกี และมาซีโดเนีย  
ประเทศที่มีศักยภาพจะเข้าเป็นสมาชิก ได้แก่ บอสเนีย-เฮอเซโกวีนา มอนเตนีโกร อัลแบเนีย เซอร์เบีย และ โคโซโว 
สำหรับประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ได้มีความพยายามจากรัฐบาลและพรรคการเมืองที่จะเข้าร่วมสหภาพยุโรปเช่นกัน แต่ไม่ผ่านการลงมติเสียงส่วนใหญ่ของประชาชน

ข้อตกลงเชงเกน (Schengen Agreement) กับ EU

          ในปี พ.ศ.2528 กลุ่มประเทศ EU  5 ประเทศ ได้แก่ ฝรั่งเศส เยอรมนี เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยม และ ลักเซมเบิร์ก ได้ลงนามข้อตกลงเชงเกน เพื่อก่อตั้งชายแดนร่วมกัน คือการมีเขตแดนที่ไม่มีการตั้งจุดตรวจ ณ เขตชายแดนประเทศสมาชิก เพื่อให้ทุกคน (ทั้งที่เป็นพลเมืองและไม่ใช่พลเมือง ) มีสิทธิที่จะเดินทางได้อย่างเสรี ภายในบริเวณเชงเกน แต่ต่อมาได้มีประเทศสมาชิกประชาคมยุโรป สหภาพยุโรปและประเทศยุโรปอื่นๆ ทยอยเข้าร่วมในข้อตกลงดังกล่าว และต่อมาพบว่า การมีชายแดนร่วมกันจำเป็นต้องมีความร่วมมือในด้านอื่นๆ นอกเหนือจากการมีวีซ่าท่องเที่ยวร่วมกัน ไม่ว่าจะเป็นนโยบายด้านการอพยพลี้ภัย ความร่วมมือด้านตำรวจและศาล เป็นต้น ปัจจุบันมีสมาชิก 25 ประเทศ สาระของข้อตกลงเชงเกนครอบคลุมสาระสำคัญ 5 ประการ คือ

1) การควบคุมดูแลชายแดนร่วมกัน การยกเลิกจุดตรวจชายแดนระหว่างประเทศสมาชิก(แต่ยังสามารถสุ่มตรวจได้ด้วยเหตุผลด้านความปลอดภัย)  
2) การมีวีซ่าร่วมกัน ทั้งนี้เฉพาะวีซ่าท่องเที่ยวไม่เกิน 3 เดือน (Schengen Visa) 

3) การมีนโยบายด้านผู้อพยพย้ายถิ่น และผู้ลี้ภัยร่วมกัน

4) ความร่วมมือด้านตำรวจและตุลาการ เช่นตำรวจของประเทศสมาชิกมีสิทธิที่จะตรวจตราและไล่ล่า ผู้ต้องสงสัยในประเทศสมาชิกอื่นได้ 

5) การมีระบบฐานข้อมูลร่วมกัน (Schengen Information System – SIS)

แรงงานอพยพจากประเทศสมาชิกใหม่ในยุโรป

          จากความร่ำรวยและมาตรฐานการดำรงชีวิตของกลุ่มประเทศ EU ดั้งเดิม (EU-15) และการอนุญาตให้มีการ
เคลื่อนย้ายแรงงานเสรีของ EU ทำให้มีแรงงานจากประเทศสมาชิก EU ใหม่ (ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศอดีตคอมมิวนิสม์ ในยุโรปตะวันออก) ที่มีฐานะทางเศรษฐกิจด้อยกว่า จำนวนมากเคลื่อนย้ายเข้าไปหางานทำในกลุ่มประเทศร่ำรวย ซึ่งได้นำปัญหาต่างๆไปด้วย ทำให้กลุ่มประเทศ EU ดั้งเดิมจึงต้องนำมาตรการ “ข้อจำกัดในระยะเปลี่ยนผ่าน (Transition Period)” เรื่องการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรี มาใช้เพื่อสกัดการทะลักเข้ามาของแรงงานไร้ฝีมือและประชาชนอันไม่เป็นที่ ต้องการของประเทศ EU ดั้งเดิม โดยกำหนดแผนออกเป็น 3 ระยะ (2+3+2 ปี) คือ ประเทศ EU-15 จะต้องประกาศ เมื่อเวลาสมาชิกใหม่เข้าร่วมครบ 2 ปีว่าจะเปิดตลาดแรงงานของตนให้สมาชิกใหม่หรือไม่ จากนั้น เมื่อครบ 3 ปี ก็ต้องประกาศเช่นนี้อีก แต่อย่างไรก็ตาม มาตรการข้อจำกัดในระยะเปลี่ยนผ่านจะมีอายุเพียง 7 ปี นับจากวันที่ประเทศ เข้าเป็นสมาชิกใหม่ ซึ่งข้อจำกัดด้านการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีจะต้องจบลง แต่สมาชิก EU หลายประเทศก็ยังลังเล ที่จะเปิดการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีให้กับประเทศสมาชิกใหม่ 2 ประเทศ คือ บัลกาเรียและโรมาเนีย (โดยเฉพาะประเทศโรมาเนียซึ่งมีกลุ่มชนยิปซีอาศัยอยู่เป็นจำนวนมากและรัฐบาลโรมาเนียได้ให้สิทธิพลเมืองแก่ กลุ่มชนดังกล่าวแล้ว)

แรงงานต่างชาติที่ EU ต้องการ

          ถึงแม้ว่าพลเมืองและรัฐบาลของสมาชิก EU หลายประเทศมองว่า การเข้ามาของแรงงานต่างด้าวเป็น
การเบียดเบียนทรัพยากร สวัสดิการ และโอกาสการมีงานทำซึ่งจำกัดอยู่แล้ว แต่ในข้อเท็จจริงที่ว่า ยุโรปกำลังประสบ ปัญหาด้านโครงสร้างประชากร เนื่องจากมีสัดส่วนประชากรสูงอายุเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว แต่อัตราการเกิดต่ำลงเรื่อยๆ โดยคาดการว่า ในปี 2050 (พ.ศ.2593) ยุโรปจะมีสัดส่วนคนทำงานเพียง 2 คน ต่อผู้รับบำนาญ 1 คน (ปัจจุบัน 4 : 1) นอกจากนั้น ยุโรปยังประสบภาวการณ์ขาดแคลนแรงงานในบางภาค โดยเฉพาะด้านวิทยาศาสตร์และเทคนิค ทำให้ยุโรปมีความเสี่ยงที่จะล้าหลังในการพัฒนาด้านนวัตกรรม เมื่อเปรียบเทียบกับสหรัฐอเมริกาและจีน ซึ่งยุโรป ถือว่าเป็นคู่แข่งสำคัญอันดับต้น (ในขณะที่แรงงานต่างด้าว ในยุโรปปัจจุบันร้อยละ 85 จะเป็นแรงงานไร้ฝีมือจากยุโรป ตะวันออกและจากการลักลอบหลบหนีเข้าเมืองผิดกฎหมายจากอาฟริกา)  ดัวยสภาพการณ์ดังกล่าว ทำให้ EU ต้องการกำลังแรงงานจากประเทศนอกกลุ่ม EU อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่แรงงานต่างด้าวที่ EU ต้องการจะต้องไม่ใช่ แรงงานไร้ฝีมือ แต่เป็นแรงงานที่มีทักษะ ฝีมือสูง (professional/ highly-qualified/ highly skilled) เพื่อช่วยให้ยุโรปสามารถ ขับเคลื่อนเศรษฐกิจ ให้สามารถแข่งขันกับ มหาอำนาจคู่แข่งเช่นสหรัฐอเมริกาและจีนได้  แต่อย่างไรก็ตาม จะต้องอยู่ภายใต้การจัดการที่ดี

          ในปี 2007 คณะกรรมาธิการยุโรปได้เสนอร่างระเบียบว่าด้วยการรับแรงงานทักษะสูงจากประเทศ
ที่สาม (draft direction on admission of  highly qualified migrants)  หรือที่เรียกสั้นๆว่า  EU Blue Card และร่างระเบียบ ว่าด้วยกระบวนการเบ็ดเสร็จในการสมัครเข้าพำนักและขอใบอนุญาตทำงานด้วยสิทธิโดยชอบของแรงงานจากประเทศที่สามที่พำนักอยู่ใน EU อย่างถูกกฎหมาย หรือที่เรียกสั้นๆว่า the Single Permit เพื่อลดค่าใช้จ่ายของแรงงานทักษะสูง ที่จะเข้าไปทำงานในประเทศ EU ซึ่งขณะนี้ EU Blue Card ผ่านความเห็นชอบของคณะมนตรียุโรปและมีผลบังคับใช้ แล้ว เมื่อวันที่ 25 พฤษภาคม 2552 โดยกำหนดให้ประเทศสมาชิกนำร่างระเบียบดังกล่าวเข้าสู่สภาและโอนเป็นกฎหมาย แห่งชาติภายในเดือนมิถุนายน 2554 นี้ (2 ปีหลังจาก EU ผ่านร่าง)

          จากแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงของสัดส่วนประชากรโลกที่มีประชากรสูงอายุเพิ่มมากขึ้น โดยอายุเฉลี่ยของ พลเมืองของโลกเพิ่มขึ้นจาก 26 ปี ในปี 2543 กำลังปรับตัวสูงขึ้นเรื่อยๆ จนคาดว่า ในปี 2593 อายุเฉลี่ยจะเพิ่มเป็น 37 ปี   ทำให้กำลังแรงงานที่ทำงานได้เต็มที่ (active workforce) มีสัดส่วนลดน้อยลงเรื่อยๆ ซึ่งกลุ่มประเทศ EU ก็ประสบปัญหา ด้านสัดส่วนประชากรสูงอายุเพิ่มมากขึ้นเช่นกัน จากการประมาณการ ประเทศในกลุ่มสมาพันธ์ยุโรปจะมีประชากรเพิ่ม ขึ้นประมาณ 10 ล้านคนในปี 2593 (อีก 50 ปี) ในขณะที่กำลังแรงงาน จะลดลงถึง 50 ล้านคน ด้วยข้อมูลดังกล่าว EU จำเป็นต้องรับแรงงานย้ายถิ่นถึง 58 ล้านคนในช่วงเวลา 50 ปีข้างหน้า
เนื่องจากปัญหาการว่างงานกำลังเป็นเรื่องสำคัญอันดับต้นๆในกลุ่มประเทศยุโรป ซึ่งได้บรรจุเป็นประเด็น สำคัญในแผนยุทธศาสตร์ยุโรป 2020 ที่ได้กำหนดมาตรการใหม่ๆที่จะลดปัญหาการว่างงานและสนองความต้องการ ของตลาดแรงงาน  แต่ถึงแม้ว่าจะกำหนดนโยบายเรื่องดังกล่าวได้ดีเพียงใด แต่เมื่อพิจารณาถึงทรัพยากรบุคคลและทักษะฝีมือที่มีอยู่ในยุโรปก็ยังไม่เพียงพออยู่ดี ทางออกเดียวที่เป็นไปได้ คือการนำเข้าแรงงานต่างชาติเพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้เดินหน้าไปได้

จัดทำโดย 
นายอฑิตยา นวลศรี
อัครราชทูตที่ปรึกษา (ฝ่ายแรงงาน)
ฝ่ายแรงงาน คณะผู้แทนถาวรฯ ณ นครเจนีวา
21 กุมภาพันธ์ 2554

ที่มา :     
    1. รายงานของฝ่ายแรงงาน คณะผู้แทนถาวรฯ ณ นครเจนีวา ที่ 52111/109 ลงวันที่ 23 ธันวาคม 2553 
    2. เวบไซต์ Thaieurope.net กรองยุโรปเพื่อไทย
    3. ข้อมูลจากโครงการติดตามพัฒนาการในยุโรป ปีงบประมาณ 2552 กรมยุโรป โดยคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์ฯ
    4. เวบไซต์กระทรวงการต่างประเทศ กรมยุโรป