แนวทางการเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับระบบกำกับดูแลของ ILO

ที่มา

                   คณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญว่าด้วยการอนุวัติการอนุสัญญาที่ให้สัตยาบันแล้วและข้อแนะ คณะกรรมการอนุวัติการมาตรฐานแรงงานในที่ประชุมใหญ่ และคณะกรรมการว่าด้วยเสรีภาพในการสมาคม คือ องค์คณะหลักในการกำกับดูแลให้ประเทศสมาชิกปฏิบัติตามอนุสัญญาและข้อแนะของ ILO โดยองค์คณะด้านการกำกับดูแลทั้ง ๓ คณะนี้จะพิจารณาให้ความเห็นถึงประเด็นที่ประเทศสมาชิกปฏิบัติยังไม่สอดคล้องหรือปฏิบัติขัดกับอนุสัญญา พร้อมกับให้ข้อแนะนำเพื่อการนำไปปฏิบัติ ซึ่งมีหลายกรณีที่สมาชิก ILO โดยเฉพาะฝ่ายรัฐบาลเกิดความสงสัยหรือไม่เห็นด้วยกับความเห็นหรือข้อแนะนำขององค์คณะดังกล่าว อันเนื่องมาจากการตีความอนุสัญญาที่ไม่ตรงกัน อีกทั้งยังเห็นว่า องค์คณะด้านการกำกับดูแลตีความอนุสัญญาไม่ชัดเจนและคลุมเครือ อันนำมาซึ่งความเห็นหรือข้อแนะนำด้านการปฏิบัติตามอนุสัญญาที่ไม่น่าเชื่อถือ ส่งผลให้เกิดการโต้แย้งขึ้นในระบบกำกับดูแลการปฏิบัติตามมาตรฐานแรงงานของ ILO

                    นอกจากนั้น อนุสัญญาของ ILO ยังถูกนำไปอ้างอิงหรือนำไปบรรจุในความตกลงทางการค้าหรือความตกลงระหว่างประเทศอื่น ๆ อีกหลายฉบับ หากคู่ภาคีในความตกลงต่างตีความอนุสัญญาในทางที่จะเอื้อประโยชน์ต่อตนเอง จะทำให้เกิดการอ้างอิงอนุสัญญาโดยไม่คำนึงถึงหลักการและเจตนารมณ์ที่แท้จริง

                   ดังนั้น ILO จึงจำเป็นต้องเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับระบบกำกับดูแลมาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในประเด็นการตีความอนุสัญญาให้มีความชัดเจน ไม่เกิดความคลุมเครือ และเชื่อถือได้ เพื่อลดความขัดแย้งในขั้นตอนการกำกับดูแลการปฏิบัติตามอนุสัญญาของประเทศสมาชิก ILO และเพื่อให้องค์กรภายนอกอ้างอิงหรือนำอนุสัญญาไปใช้ได้อย่างถูกต้องตรงตามเจตนารมย์และหลักการ ยิ่งไปกว่านั้น ยังจะส่งผลให้ประเทศสมาชิกมีความมั่นใจในการให้สัตยาบันอนุสัญญาใด ๆ เพิ่มมากขึ้น

ช่องทางการระงับความขัดแย้งเรื่องการตีความอนุสัญญา

มาตรา ๓๗ วรรค ๑ แห่งธรรมนูญ ILO

                   ในปัจจุบัน ช่องทางการระงับความขัดแย้งเรื่องการตีความอนุสัญญา คือ การดำเนินการตามธรรมนูญ ILO มาตรา ๓๗ วรรค ๑ ที่กำหนดว่า หากมีข้อสงสัย (question) หรือมีข้อพิพาท (dispute) ด้านการตีความรัฐธรรมนูญนี้หรืออนุสัญญาใด ๆ ให้เสนอเรื่องต่อศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice: ICJ) โดยคำว่า “ข้อพิพาท” หมายถึง การแสดงความไม่เห็นด้วยกับอีกฝ่าย ส่วนคำว่า “ข้อสงสัย” นั้น มีขอบเขตที่กว้างกว่า ซึ่งข้อสงสัยสามารถเกิดขึ้นได้ โดยไม่จำเป็นต้องมีข้อพิพาท แต่ไม่ได้หมายความว่า ข้อสงสัยด้านการตีความทุกประการจะสามารถเสนอต่อ ICJ ได้ทั้งหมด ข้อสงสัยหรือข้อพิพาทด้านการตีความใด ๆ ควรส่งให้คณะประศาสน์การ (Governing Body: Gb) พิจารณาก่อนเสนอเรื่องต่อ ICJ ซึ่งข้อพิพาทด้านการตีความอาจเกิดขึ้นได้จากการแสดงความไม่เห็นด้วยกับความหมายหรือขอบเขตของอนุสัญญาที่ปรากฏอยู่ในความเห็นหรือข้อแนะนำขององค์คณะด้านการกำกับดูแลที่ให้ไว้กับประเทศสมาชิก หรืออาจเกิดขึ้นโดยการขอคำอธิบายเพิ่มเติมเกี่ยวกับความหมายหรือขอบเขตของอนุสัญญาเพื่อความชัดเจนยิ่งขึ้นจากสำนักงานแรงงานระหว่างประเทศ   

                   มาตรา ๓๗ วรรค ๑ เป็นข้อบทระงับข้อพิพาทที่ต้องปฏิบัติตาม ไม่ได้เป็นบทบัญญัติทางเลือกเพื่อแก้ไขปัญหา โดยจะเห็นได้จากการใช้คำว่า “ต้องเสนอเรื่องให้ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศตัดสิน (shall be referred for decision to the International Court of Justice)” แต่ทั้งนี้ การเสนอเรื่องให้ ICJ ตัดสินนั้น จำเป็นต้องผ่านการพิจารณาอย่างเหมาะสมก่อน

                   คำร้องที่ยื่นต่อ ICJ ต้องระบุชัดถึงปัญหาด้านตัวบทอนุสัญญาและประเด็นที่ต้องการให้พิพากษา ซึ่งคำร้องต้องไม่นำเสนอประเด็นที่เป็นนามธรรม มีวัตถุประสงค์ที่คลุมเครือ หรือมีนัยทางการเมือง ทั้งนี้ ICJ สามารถพิจารณาไม่รับคำร้องได้หรือปฏิเสธที่จะให้ความเห็นใด ๆ ต่อคำร้องได้   

                   การยื่นคำร้องต่อ ICJ ไม่มีค่าธรรมเนียมใด ๆ และผู้ยื่นคำร้องไม่ต้องเสียค่าดำเนินการใด ๆ ต่อ ICJ ทั้งนี้ ภาระในการพิสูจน์เป็นของผู้ยื่นคำร้อง ดังนั้น ผู้ยื่นคำร้องต้องจัดทำเอกสารและเสนอหลักฐานทั้งหมดที่มีต่อ ICJ โดย ICJ สามารถเรียกเอกสารหรือหลักฐานเพิ่มเติมจากผู้ยื่นคำร้องได้ ในกรณีที่เห็นสมควร ICJ อาจพิจารณาเปิดรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ หรือให้ผู้ที่เกี่ยวข้องเข้าให้ปากคำ

                   ในการยื่นคำร้องต่อ ICJ นั้น หากผู้ร้องประสงค์ให้มีการพิจารณาอย่างเร่งด่วนสามารถกระทำได้โดยการแจ้งต่อ ICJ เพื่อขอลดระยะเวลาในการจัดส่งเอกสารหลักฐานหรือขอให้ระงับขั้นตอนการให้ปากคำของพยาน ซึ่ง ICJ จะพิจารณาอนุญาตเป็นราย ๆ ไป 

                   การตัดสินของ ICJ ต่อคำร้องเกี่ยวกับการตีความอนุสัญญา เป็นการตัดสินในลักษณะการวินิจฉัย ตีความ และให้คำปรึกษาต่อองค์กรระหว่างประเทศที่ยอมรับในอำนาจศาล ซึ่งไม่สามารถปฏิบัติตามคำตัดสินได้โดยตรง จำเป็นต้องมีการนำคำตัดสินนั้นมาปรับใช้หรือกำหนดมาตรการและวิธีการในการนำคำตัดสินมาปฏิบัติให้เกิดผล เมื่อมีการนำคำวินิจฉัยตีความของ ICJ มาทำให้บังเกิดผลภายในองค์กรแล้ว ก็จะเข้าสู่ระบบการกำกับดูแลการปฏิบัติตามมาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศโดยองค์คณะด้านการกำกับดูแลต่อไป ยกตัวเอย่างเช่น ในช่วง ค.ศ. ๑๙๒๒-๑๙๓๒ ILO ได้ยื่นคำร้องต่อ the Permanent Court of International Justice (PCIJ) ภายใต้สันนิบาตชาติในขณะนั้น ขอให้พิจารณาตีความเกี่ยวกับอนุสัญญาฉบับที่ ๔ ว่าด้วยงานในเวลากลางคืน (ผู้หญิง) ค.ศ. ๑๙๑๙ ซึ่งเมื่อ PCIJ ได้ให้คำวินิจฉัยตีความออกมาแล้ว ILO ต้องพิจารณารับรองอนุสัญญาฉบับที่ ๔๑ ว่าด้วยงานในเวลากลางคืน (ผู้หญิง) (ฉบับแก้ไข) ค.ศ. ๑๙๓๔ เพื่อให้คำวินิจฉัยตีความดังกล่าวบังเกิดผล                    

มาตรา ๓๗ วรรค ๒ แห่งธรรมนูญ ILO

                   มาตรา ๓๗ วรรค ๒ นี้ถูกเพิ่มเติมขึ้นมาในภายหลัง เพื่อเพิ่มช่องทางในการระงับความขัดแย้งเรื่องการตีความอนุสัญญา โดยกำหนดว่า GB อาจเสนอต่อที่ประชุมใหญ่ประจำปีขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Conference: ILC) เพื่อพิจารณาเห็นชอบให้แต่งตั้งคณะตุลาการ (a tribunal) ขึ้นภายใน ILO สำหรับตัดสินเรื่องการตีความอนุสัญญา เพื่อให้เกิดความรวดเร็วกว่าการเสนอเรื่องต่อ ICJ อย่างไรก็ตาม คำพิพากษาหรือคำแนะนำใด ๆ ที่มีของ ICJ ให้ถือเป็นที่สุด ซึ่ง ILO ยังไม่มีคณะตุลาการตามมาตรา ๓๗ วรรค ๒ นี้   

การจัดตั้งคณะตุลาการตามมาตรา ๓๗ วรรค ๒ แห่งธรรมนูญ ILO

                   ที่ผ่านมานั้น องค์คณะด้านการกำกับดูแลของ ILO รับหน้าที่ในการตีความอนุสัญญาเพื่อประกอบการออกความเห็นและให้ข้อแนะนำด้านการปฏิบัติแก่ประเทศสมาชิกมาโดยตลอด จนกระทั่งในช่วงหลังที่สมาชิก ILO เริ่มแสดงข้อโต้แย้งว่า ความเห็น ข้อสรุป หรือข้อแนะนำต่าง ๆ ขององค์คณะด้านการกำกับดูแลไม่เพียงพอที่จะถือได้ว่าเป็นการตีความอนุสัญญาอย่างมีความชัดเจนทางกฎหมาย (legal certainty) เพื่อผูกพันการปฏิบัติของประเทศสมาชิกทั้งปวง และควรที่จะนำมาตรา ๓๗ (๑) ของธรรมนูญ ILO มาใช้ เพื่อให้เกิดการตีความอย่างถูกต้องแม่นยำและไม่ให้เกิดข้อถกเถียง แต่เมื่อพิจารณาถึงข้อเท็จจริงแล้วพบว่า การเสนอเรื่องต่อ ICJ แม้จะไม่มีค่าธรรมเนียมดำเนินการใด ๆ เลยก็ตาม แต่การพิจารณาตัดสินใช้เวลานาน และผู้ยื่น คำร้องมีค่าใช้จ่ายในการจัดทำเอกสารหลักฐานและในการเดินทางไปชี้แจงต่อ ICJ    ณ กรุงเฮก ประเทศเนเธอร์แลนด์ ทำให้นับแต่มีการยกเลิก the Permanent Court of International Justice (PCIJ) ไปพร้อมกับสันนิบาตชาติ และมีการตั้ง ICJ ภายใต้สหประชาชาติขึ้นมาทำหน้าที่แทนในปี ค.ศ. ๑๙๓๒ ILO ยังไม่เคยยื่นเรื่องการตีความอนุสัญญาต่อ ICJ เลย

                   ดังนั้น ที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๒๙ เมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๖๐ จึงมีมติรับรองแผนงานเพื่อเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับระบบกำกับดูแลของ ILO โดยการวางแผนจัดตั้งคณะตุลาการตามมาตรา ๓๗ วรรค ๒ ของธรรมนูญ ILO

                   แนวทางในการดำเนินงานเพื่อจัดตั้งคณะตุลาการภายใน ILO มีข้อคำนึงสำคัญ ดังนี้

–          มาตรา ๓๗ วรรค ๒ ไม่ได้กำหนดแนวทางใด ๆ ในการจัดตั้ง องค์ประกอบ และการทำหน้าที่ ของคณะตุลาการ ดังนั้น หากไม่มีกฎระเบียบอื่นของ ILO หรือของสหประชาชาติที่จะนำมาอ้างอิงใด้ ให้ GB มีอำนาจกำหนดแนวทางต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง

–         จากเอกสารอ้างอิงทางกฎหมายที่มีระบุว่า “คณะตุลาการ (a tribunal)” หมายถึง ศาลยุติธรรมหรือองค์คณะอื่นที่มีอำนาจพิพากษา หรือหน่วยงานตัดสินความกรณีเกิดข้อพิพาทต่าง ๆ โดยคำตัดสินมีผลผูกพันให้คู่กรณีต้องปฏิบัติตาม ดังนั้น คณะตุลาการภายใน ILO นี้ ต้องเป็นองค์คณะที่ประกอบด้วยผู้พิพากษาที่มีความสามารถด้านกฎหมายในระดับสูงและมีการดำเนินงานเป็นอิสระ ซึ่งต้องไม่ใช่องค์คณะของผู้เชี่ยวชาญและต้องไม่มีรูปแบบไตรภาคี

–          ถึงแม้องค์ประกอบของคณะตุลาการจะไม่ใช่ไตรภาคี แต่ในขั้นตอนการพิจารณาความจะคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของสมาชิก ILO ทั้งสามฝ่าย รวมถึง การเปิดให้สมาชิกฝ่ายนายจ้าง สมาชิกฝ่ายลูกจ้าง และรัฐบาลของประเทศสมาชิกทุกประเทศสามารถเสนอข้อมูลและความเห็นต่าง ๆ ต่อคณะตุลาการเพื่อประกอบการพิจารณาตัดสินได้

–          คำตัดสินด้านการตีความอนุสัญญาของคณะตุลาการต้องผูกพันในทางปฏิบัติกับประเทศสมาชิกทั้งปวง เว้นแต่ ICJ จะมีคำพิพากษาหรือความเห็นเป็นอย่างอื่น อันเป็นไปตามเจตนารมณ์ของมาตรา ๓๗ วรรค ๒ ที่กำหนดให้คำพิพากษาหรือคำแนะนำใด ๆ ที่มีของ ICJ ถือเป็นที่สุด ซึ่งหมายความว่า ผู้ที่เกี่ยวข้องสามารถอุทธรณ์คำตัดสินของคณะตุลาการต่อ ICJ ได้

–          เรื่องที่ยื่นให้คณะตุลาการพิจารณาควรเป็นประเด็นการตีความอนุสัญญาในทางวิชาการเพื่อให้ประเทศสมาชิกปฏิบัติตามได้ถูกต้อง แต่หากเป็นการตีความอนุสัญญาที่ส่งผลถึงโครงสร้างองค์กรควรยื่นเรื่องต่อ ICJ

–          สำนักงานแรงงานระหว่างประเทศ โดยการปรึกษาหารือไตรภาคี จะจัดทำร่างกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับ เกี่ยวกับการทำงานของคณะตุลาการ เสนอให้ GB พิจารณาเห็นชอบ ก่อนส่งให้ที่ประชุมใหญ่ ILC รับรอง

–          การเสนอเรื่องให้คณะตุลาการตีความควรทำได้ใน ๒ กรณี คือ ยื่นโดย GB หรือยื่นโดยอาศัยอำนาจตามที่ระบไว้ในอนุสัญญาแต่ละฉบับ ซึ่งจำเป็นต้องมีการดำเนินงานเพื่อแก้ไขบทบัญญัติท้ายบทสำหรับบรรจุในอนุสัญญาฉบับใหม่ต่อไป

–          คำตัดสินของคณะตุลาการต้องได้รับการแจ้งเวียนไปยังประเทศสมาชิกทุกประเทศ ซึ่งประเทศสมาชิกสามารถให้ความเห็นหรือตั้งข้อสังเกตต่อคำตัดสินนั้นได้ โดยสำนักงานแรงงานระหว่างประเทศจะรวบรวมความเห็นหรือข้อสังเกตดังกล่าวเสนอต่อที่ประชุม ILC เพื่อทราบต่อไป ทั้งนี้ ความเห็นหรือข้อสังเกตที่รวบรวมเสนอต่อที่ประชุม ILC จะไม่ส่งผลใด ๆ ต่อคำตัดสิน ผู้ที่ไม่พอใจในคำตัดสินสามารถยื่นอุทธรณ์ต่อ ICJ ได้

–          วัตถุประสงค์หลักของการตั้งคณะตุลาการภายใน ILO คือ เพื่อให้เกิดความรวดเร็วในการพิจารณาตัดสินเรื่องการตีความอนุสัญญา ดังนั้น สมาชิกคณะตุลาการต้องมีความพร้อมที่จะปฏิบัติหน้าที่อยู่เสมอเมื่อมีการยื่นคำร้อง โดย GB ต้องพิจารณาต่อไปว่า คณะตุลาการควรเป็นองค์คณะที่ได้รับการแต่งตั้งถาวรหรือได้รับการแต่งตั้งเฉพาะกิจเมื่อมีการยื่นคำร้องในแต่ละครั้ง หากเป็นองค์คณะที่ได้รับการแต่งตั้งถาวรควรมีระยะเวลาการดำรงตำแหน่งคราวละ ๓-๕ ปี โดยสามารถต่ออายุได้ และประกอบด้วยสมาชิกระหว่าง ๓ – ๗ คน

–          ตำแหน่งของคณะตุลาการควรบรรจุอยู่ที่ ILO สำนักงานใหญ่ ณ นครเจนีวา และได้รับค่าตอบแทนวิชาชีพเมื่อมีการปฏิบัติหน้าที่พิจารณาคำร้อง โดยไม่มีเงินเดือนประจำ

–          GB อาจพิจารณาให้สมาชิก ILO ฝ่ายนายจ้างและฝ่ายลูกจ้างเสนอชื่อผู้ทำหน้าที่ผู้ช่วยคณะตุลาการ โดย GB เป็นผู้มีอำนาจแต่งตั้ง ซึ่งผู้ช่วยคณะตุลาการจะมีหน้าที่ให้ความช่วยเหลือและให้ความเห็นทางวิชาการเพื่อประกอบการพิจารณา และไม่มีอำนาจใด ๆ ในการตัดสิน

–          GB ต้องพิจารณากำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการจัดตั้งสำนักงานประจำคณะตุลาการขึ้น เพื่อทำหน้าที่ฝ่ายธุรการและเป็นฝ่ายเลขานุการให้กับคณะตุลาการ รวมถึง ต้องพิจารณากำหนดระเบียบการทำงานของสำนักงานประจำคณะตุลาการ ตลอดจน กำหนดระเบียบที่เกี่ยวกับการดำเนินงานของคณะตุลาการ เช่น ระยะเวลาในการยื่นเอกสารของผู้ร้อง ระยะเวลาในการเข้าให้ปากคำของผู้ที่เกี่ยวข้อง เป็นต้น

–          GB จะเป็นผู้พิจารณาถึงวิธีการทำให้คำตัดสินของคณะตุลาการบังเกิดผล

                   GB จะพิจารณากำหนดขั้นตอนการดำเนินงานเกี่ยวกับการตั้งคณะตุลาการใน ILO ต่อไปในการประชุม GB เดือนพฤษภาคม ๒๕๖๔[1]

————————————

อังคณา เตชะโกเมนท์

อัครราชทูตที่ปรึกษา (ฝ่ายแรงงาน)

ฝ่ายแรงงาน คณะผู้แทนถาวรไทยประจำสหประชาชาติ ณ นครเจนีวา

ที่มา

https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—relconf/documents/meetingdocument/wcms_769303.pdf