สถานการณ์เกี่ยวกับแนวทางการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสในภาครัฐ

(The Protection of Whistle-blowers in the Public Service Sector)

                   ILO ได้เริ่มพิจารณาหาแนวทางในการคุ้มครองแรงงานที่เหมาะสมสำหรับข้าราชการมาตั้งแต่เดือนเมษายน พ.ศ. ๒๕๕๗ ในการประชุม Global Dialogue Forum on Challenges in Collective Bargaining in Public โดยในการประชุมครั้งนั้นที่ประชุมมุ่งพิจารณาถึงประเด็นท้าทายในการคุ้มครองสิทธิในการเจรจาต่อรองร่วมของข้าราชการ จากนั้นในเดือนตุลาคม พ.ศ. ๒๕๕๘ Public Services International (PSI) ซึ่งเป็นสหพันธ์แรงงานระหว่างประเทศของกลุ่มคนทำงานในภาครัฐ ก็ได้เรียกร้องให้ ILO พิจารณากำหนดมาตรฐานแรงงานเพื่อรับรองความเป็นอิสระ ความเป็นกลาง และการคุ้มครองคนทำงานในภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้ที่ได้รับผลกระทบในการทำงานเนื่องจากต่อต้านการทุจริต ด้วยเหตุนี้ที่ประชุมคณะประศาสน์การของ ILO สมัยที่ ๓๔๑ (เดือนมีนาคม ๒๕๖๔) จึงเห็นชอบให้มีการประชุมทางวิชาการในประเด็นการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสในภาครัฐ และการละเมิดสิทธิแรงงานของผู้แจ้งเบาะแสดังกล่าว เพื่อให้ได้ข้อสรุปและข้อแนะนำแก่สำนักงานแรงงานระหว่างประเทศและประเทศสมาชิก สำหรับเป็นแนวทางปฏิบัติงานในอนาคตต่อไป 

                   ที่ประชุมทางวิชาการเรื่อง การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสในภาครัฐ ซึ่งจัดขึ้นระหว่างวันที่ ๒๖-๓๐ กันยายน ๒๕๖๕ ได้พิจารณาว่า ความประพฤติที่ผิดปกติและการทุจริตบั่นทอนงานที่มีคุณค่า โดยคนทำงานในภาครัฐและผู้ที่ทำงานในองค์คณะด้านการตรวจสอบภาครัฐทุกคนมีหน้าที่รายงานถึงความประพฤติที่ผิดปกติและการทุจริตใด ๆ ที่พบ การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสจึงเป็นประเด็นที่เกี่ยวของกับงานที่มีคุณค่าและเป็นหนึ่งในความรับผิดชอบของ ILO และได้ข้อสรุปจากการประชุม ดังนี้

ประเด็นท้าทายหลักในการคุ้มครองคนทำงานในภาครัฐและผู้ที่ทำงานในองค์คณะด้านการตรวจสอบภาครัฐ ซึ่งเปิดเผยข้อมูลการกระทำความผิดในภาครัฐ

                   บริการภาครัฐที่มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และมีคุณภาพ คือ สิ่งสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมที่ยั่งยืน และเป็นผลประโยชน์ร่วมกันของรัฐบาล นายจ้าง และลูกจ้าง การทุจริตและประพฤติมิชอบลักษณะอื่น ๆ ในการบริหารจัดการภาครัฐส่งผลให้เกิดการเบียดบังเงินงบประมาณ การให้บริการของภาครัฐที่ไม่มีประสิทธิภาพ และทำให้การเติบโตทางเศรษฐกิจลดลง ความเชื่อถือได้ของสถาบันภาครัฐมีความจำเป็นต่อการสร้างงานที่มีคุณค่า การสร้างสิ่งแวดล้อมที่เอื้อต่อการมีวิสาหกิจที่ยั่งยืนและความยุติธรรมทางสังคม การทุจริตปั่นทอนการแข่งขันอย่างเป็นธรรมและทำลายการแบ่งบันผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างเท่าเทียม ดังนั้น การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสในภาครัฐจึงเป็นกลไกสำคัญในการต่อสู้กับการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ

                   คนทำงานในภาครัฐมีหน้าที่รักษาความลับของทางราชการและมีหน้าที่รายงานการประพฤติมิชอบในวงราชการซึ่งอาจส่งผลให้ความลับดังกล่าวถูกเปิดเผย คนทำงานในภาครัฐเป็นบุคคลกลุ่มแรก ๆ ที่รับรู้ถึงสิ่งที่คุกคามหรือเป็นภัยต่อผลประโยชน์ส่วนรวมและเป็นบุคคลที่สามารถเปิดเผยการประพฤติมิชอบเพื่อปกป้องความเป็นอยู่ที่ดีทางเศรษฐกิจและสังคมได้ อย่างไรก็ตาม คนทำงานภาครัฐผู้ปฏิบัติหน้าที่โดยตรงด้านตรวจสอบการทุจริตในภาครัฐและคนทำงานภาครัฐที่เปิดเผยถึงการประพฤติมิชอบมักต้องเผชิญกับการตอบโต้เอาคืนในหลากหลายรูปแบบจากแหล่งต่าง ๆ อันร่วมถึงการถูกดำเนินคดี     

                   ถึงแม้การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสจะเป็นสิ่งสำคัญในการต่อต้านการทุจริต แต่ก็เป็นเพียงองค์ประกอบหนึ่งในหลาย ๆ องค์ประกอบของกรอบงานด้านการต่อต้านการประพฤติมิชอบในภาครัฐ อันได้แก่ การมีธรรมาภิบาล หลักนิติธรรม ระบบตุลาการที่เป็นอิสระ เสรีภาพในการแสดงออก วัฒนธรรมแห่งความโปร่งใส และการคุ้มครองนักสิทธิมนุษยชน สื่อ องค์กรของนายจ้างและของลูกจ้าง และภาคประชาสังคม

                   ประเด็นท้าทายหลักในการใช้มาตรการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส คือ การขาดเจตจำนงทางการเมือง (political will) การไม่มีความคุ้มครองทางกฎหมาย วัฒนธรรมนิ่งเฉย และความกลัว มีหลายกรณีที่คนทำงานงานในภาครัฐไม่แจ้งเบาะแสใด ๆ เนื่องจากหวาดกลัวต่อการตอบโต้เอาคืนและไม่มีช่องทางที่ปลอดภัยในการแจ้งเบาะแส องค์กรภาครัฐที่มีธรรมาภิบาลต้องมีกลไกการตรวจสอบภายในและกลไกการตรวจสอบจากภายนอก การเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะภายใต้กฎหมายที่เกี่ยวข้อง และการรักษาความลับของผู้แจ้งเบาะแส  

                   ในปัจจุบันนี้ กฎหมายด้านการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสมักครอบคลุมไปถึงกลุ่มคนทำงานในภาครัฐและผู้มีหน้าที่โดยตรงด้านการตรวจสอบการทำงานของภาครัฐด้วย อย่างไรก็ตาม กฎหมายดังกล่าวควรได้รับการปรับปรุงเพื่อให้มีมาตรฐานขั้นต่ำกำหนดเกี่ยวกับวิธีการแจ้งเบาะแสในรูปแบบต่าง ๆ ที่เหมาะสมกับระดับความร้ายแรงของการทุจริตหรือประพฤติมิชอบ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ต้องมีมาตรการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสให้พ้นจากการการตอบโต้เอาคืนและการรับภาระพิสูจน์ข้อเท็จจริง และมาตรการช่วยเหลือและให้คำปรึกษาแก่ผู้แจ้งเบาะแส

การกำหนดมาตรการและการออกกฎหมายคุ้มครองคนทำงานในภาครัฐและผู้ที่ทำงานในองค์คณะด้านการตรวจสอบภาครัฐที่รายงานเกี่ยวกับการประพฤติมิชอบ ให้พ้นจากการตอบโต้เอาคืน การล่วงละเมิด และความรุนแรง

                   รัฐบาลหลาย ๆ ประเทศได้มีมาตรการสนับสนุนและส่งเสริมให้คนทำงานในภาครัฐแจ้งเบาะแสการทุจริตและประพฤติมิชอบในทุกกรณี ไม่ว่าจะเป็นการติดสินบน การฟอกเงิน การหลีกเลี่ยงภาษี การละเมิดกฎด้านสิ่งแวดล้อมและความปลอดภัยสาธารณะ หรืออื่น ๆ ซึ่งมาตรการเหล่านี้ในบางประเทศครอบคลุมถึงการสร้างช่องทางการแจ้งเบาะแสที่เหมาะสม การรับประกันถึงการรักษาความลับของผู้แจ้งเบาะแส และการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสจากการถูกตอบโต้เอาคืนในทุกรูปแบบ โดยในหลายประเทศกำหนดสิ่งเหล่านี้ไว้เป็นกฎหมายหรือเป็นมาตรการที่มีกฎหมายรองรับอย่างชัดเจน

                   รัฐบาลควรบรรจุประเด็นการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของผู้แจ้งเบาะแสและการเจรจาทางสังคมระหว่างภาครัฐ นายจ้าง และองค์กรผู้แทนของคนทำงานภาครัฐ ไว้ในมาตรการต่อต้านการทุจริตและการปฏิรูปราชการใด ๆ ที่มี นอกจากนั้น รัฐบาลควรกำหนดมาตรการคุ้มครองเป็นการเฉพาะสำหรับผู้ที่ทำงานในองค์คณะด้านการตรวจสอบภาครัฐ

                   การกำหนดมาตรการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสในรูปแบบการออกฎหมาย ประมวล  ข้อปฏิบัติทางจริยธรรม และนโยบายภายในประเทศ ควรพิจารณาให้เหมาะสมกับบริบทและสถานการณ์ของแต่ละประเทศ แต่ไม่ว่าอย่างไรก็ตาม มาตรการนั้นควรระบุถึง

• การอบรม และการกระตุ้นจิตสำนึก
• การระบุวิธีการรับภาระพิสูจน์ในกรณีถูกตอบโต้เอาคืน
• ช่องทางการแจ้งเบาะแสที่ชัดเจนและปลอดภัย
• การให้คำปรึกษาและการให้ความสนับสนุนผู้แจ้งเบาะแสโดยองค์คณะที่มีความเหมาะสม เชื่อถือได้ และเป็นกลาง
• ความช่วยเหลือทางกฎหมายทั้งจากภายในและภายนอก
• มาตรการบรรเทาความเดือนร้อนเบื้องต้น
• การลงโทษและการเยียวยา
• การให้สิ่งจูงใจและรางวัลตอบแทน หรือการระงับการให้สิ่งจูงใจและรางวัลตอบแทน
• การแต่งตั้งคณะบุคคลหรือหน่วยงานด้านการตรวจสอบที่เป็นกลาง
• เกณฑ์มาตรฐานหรือข้อกำหนดขั้นต่ำเพื่อเข้ารับการคุ้มครอง

ข้อแนะนำสำหรับ ILO และประเทศสมาชิก เพื่อการปฏิบัติในอนาคต

                   รัฐบาลมีหน้าที่บัญญัติและบังคับใช้กฎหมายภายในประเทศเพื่อให้มั่นใจได้ถึงหลักการและสิทธิขั้นพื้นฐานในการทำงาน และมีหน้าที่ให้สัตยาบันอนุสัญญาพื้นฐานของ ILO โดยให้ครอบคลุมคนทำงานทั้งปวง รวมถึงคนทำงานในภาครัฐและผู้ที่ทำงานในองค์คณะด้านการตรวจสอบภาครัฐด้วย  รัฐบาลควรเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับระบบการตรวจแรงงานและการบริหารจัดการแรงงานเพื่อให้มั่นใจได้ถึงการปฏิบัติตามข้อบังคับและกฎหมายอย่างเคร่งขรัด รวมถึงการสร้างกลไกการร้องทุกข์และการเยียวยาที่มีประสิทธิภาพ

                   รัฐบาล โดยความร่วมมือจากนายจ้างและองค์กรของคนทำงานในภาครัฐ ควร

• จัดการเจรจาทางสังคมที่มีประสิทธิผล เพื่อพัฒนาและกระตุ้นให้เกิดวัฒนธรรมแห่งความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และไม่ทนต่อการทุจริตและประพฤติมิชอบในภาครัฐ
• ดำเนินมาตรการเชิงรุกด้านการส่งเสริมและปกป้องประสิทธิภาพและความเป็นกลางของภาครัฐ และด้านการคุ้มครองคนทำงานในภาครัฐ รวมถึงผู้ที่ทำงานในองค์คณะด้านการตรวจสอบภาครัฐ ให้พ้นจากการอิทธิพลที่ไม่เป็นธรรม โดยการออกนโยบายหรือกฎหมายคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสและต่อต้านการทุจริต
• ดำเนินมาตรการและนโยบายด้านการปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ และด้านการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสและคนทำงานในภาครัฐให้พ้นจากทุกรูปแบบของการตอบโต้เอาคืน ความรุนแรง และการล่วงละเมิด ภายหลังจากที่ได้เปิดเผยข้อมูลการทุจริต และทำการสอบข้อเท็จจริงและติดตามผลทุกครั้งที่ได้รับการแจ้งเบาะแส ริเริ่มการกระตุ้นจิตสำนึกและสร้างขีดความสามารถให้ผู้ที่เกี่ยวข้องให้สามารถปฏิบัติตามข้อกำหนดทางกฎหมายและมาตรการด้านการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส
• สร้างความน่าเชื่อถือให้กับสถาบันต่าง ๆ ของภาครัฐ และทำให้มั่นใจได้ว่า คนทำงานภาครัฐและผู้ที่ทำงานในองค์คณะด้านการตรวจสอบภาครัฐได้ทำงานที่มีคุณค่าและมีความมั่นคงในการทำงาน
• ดำเนินนโยบายและกลไกที่ทำให้มั่นใจได้ถึงความเท่าเทียมและการไม่เลือกปฏิบัติ และส่งเสริม ความเท่าเทียมทางเพศ โดยให้ความสำคัญกับผู้ที่ตกอยู่ในสถานการณ์เปราะบาง เพื่อให้คนกลุ่มนี้ได้การคุ้มครองอย่างเท่าเทียม และ
• ยอมรับว่า สิ่งต่าง ๆ ตามที่กฎหมายปัจจุบันกำหนดยังไม่เพียงพอ ยังต้องมีการเพิ่มเติมด้านการอบรม การดำเนินกิจกรรมกระตุ้นจิตสำนึก การอำนวยความสะดวก การลงโทษทางสังคม และการเยียวยา นอกจากนี้ยังควรทำให้มั่นใจได้ถึงการมีทรัพยากร ทักษะในการสอบข้อเท็จจริง การดำเนินคดี และการติดตามผล

                   ในขณะเดียวกัน สำนักงานแรงงานระหว่างประเทศควร

• ส่งเสริมประเทศสมาชิกในการให้สัตยาบันอนุสัญญา ILO และปฏิบัติให้สอดคล้องกับมาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศ ปฏิญญา ตราสาร และเครื่องมือต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส และควรเสริมสร้างขีดความสามารถให้กับสมาชิก ILO ทั้งสามฝ่ายด้านการเคารพ ส่งเสริม และยอมรับในความสำคัญของหลักการและสิทธิขั้นพื้นฐานในการทำงานของ ILO
• สร้างขีดความสามารถของสมาชิก ILO ทั้งสามฝ่ายด้านการกำหนดกลยุทธการเจรจาทางสังคมที่มีประสิทธิผลเพื่อคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส และด้านการดำเนินโครงการความร่วมมือต่าง ๆ
• ศึกษา รวบรวมสถิติ วิจัย และวิเคราะห์เชิงเปรียบเทียบ เรื่องแนวปฏิบัติแห่งชาติของประเทศสมาชิก รวบรวบข้อมูลแนวโน้ม เกณฑ์มาตรฐาน การพัฒนากฎหมาย และคดีความ ที่เกี่ยวข้องกับ การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสในภาครัฐ เพื่อจัดทำเป็นคู่มือสำหรับประเทศสมาชิกได้พิจารณานำไปใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติ และแจ้งให้ประเทศสมาชิกได้ทราบถึงมติใด ๆ ของคณะประศาสน์การที่เกี่ยวข้องการกับคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส
• ส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศและนโยบายที่ยึดโยงกับการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส มี ความร่วมมือกับองค์กรหพุภาคีต่าง ๆ  และส่งเสริมการนำคู่มือระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องมาปฏิบัติ

——————————————

อังคณา เตชะโกเมนท์

อัครราชทูตที่ปรึกษา (ฝ่ายแรงงาน)

ฝ่ายแรงงาน คณะผู้แทนถาวรไทยประจำสหประชาชาติ ณ นครเจนีวา