สถานการณ์การปฏิบัติตามอนุสัญญาว่าด้วยแรงงานทางทะเล ค.ศ. ๒๐๐๖

ของประเทศสมาชิก ILO ในภาพรวม

                   คณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญด้านการอนุวัติการอนุสัญญาและข้อแนะ (the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations: CEACR) ของ ILO ได้พิจารณารายงานฉบับแรกด้านการอนุวัติการอนุสัญญาแรงงานทางทะเล ค.ศ. ๒๐๐๖ (Maritime Labour Convention, 2006: MLC) ของประเทศสมาชิกที่ได้ให้สัตยาบัน MLC แล้ว และมีความเห็นโดยสรุปต่อกฎหมาย ข้อบังคับ และแนวปฏิบัติ ของประเทศสมาชิกดังกล่าวในภาพรวม ดังนี้ 

การปรึกษาหารือ

                   ในบางประเทศยังไม่มีการจัดตั้งองค์กรของเจ้าของเรือหรือของคนประจำเรือ หรือของทั้งสองฝ่าย ทำให้ประเทศเหล่านี้ยังไม่สามารถปฏิบัติตาม MLC ในประเด็นการปรึกษาหารือได้โดยสมบูรณ์ เนื่องจากมีหลายมาตราใน MLC ที่กำหนดให้ภาครัฐต้องปรึกษาหารือกับองค์กรของเจ้าของเรือและองค์กรของคนประจำเรือ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่รัฐบาลประสงค์จะลดทอนหรือยกเว้นการปฏิบัติตาม MLC ในบางประการ ซึ่งอนุสัญญากำหนดให้รัฐบาลต้องปรึกษาหารือกับองค์กรของเจ้าของเรือและของคนประจำเรือก่อน ในกรณีที่ยังไม่มีการจัดตั้งองค์กรดังกล่าว รัฐบาลต้องทำการปรึกษาหารือกับคณะกรรมการไตรภาคีพิเศษภายใต้ MLC ก่อน ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๗ ของอนุสัญญา

ขอบเขตการนำอนุสัญญาไปบังคับใช้

• ขอบเขตของ “คนประจำเรือ”

              หลายประเทศไม่สามารถให้การคุ้มครองสิทธิแรงงานตาม MLC แก่คนประจำเรือทุกคนได้ โดยบางประเทศยกเว้นการบังคับใช้อนุสัญญากับนักเรียนการเดินเรือ (cadet) ซึ่ง CEACR พิจารณาแล้วเห็นว่า การที่นักเรียนการเดินเรือขึ้นไปฝึกงานบนเรือที่ออกเดินทะเลโดยมีสภาพความเป็นอยู่เช่นเดียวกับคนประจำเรืออื่น ๆ ย่อมสมควรได้รับการคุ้มครองสภาพการทำงานเช่นเดียวกับคนประจำเรือ บางประเทศกำหนดว่า ผู้ที่ไม่มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับการเดินเรือและขึ้นมาทำหน้าที่บริการอื่น ๆ บนเรือภายใต้สัญญารับเหมาช่วงงานนั้น ไม่ถือเป็นคนประจำเรือ ซึ่ง CEACR ขอย้ำว่า การมีสถานะเป็นคนประจำเรือไม่ได้ขึ้นอยู่กับลักษณะการทำสัญญาจ้าง ตราบใดที่บุคคลดังกล่าวขึ้นทำงานบนเรือเดินทะเล บุคคลนั้นต้องได้รับการคุ้มครองตามที่อนุสัญญากำหนด

• ขอบเขตของ “เรือ”

              หลายประเทศยกเว้นการบังคับใช้อนุสัญญาโดยทั้งหมดหรือแต่เพียงบางส่วนกับเรือบางประเภท โดยพิจารณาจากพื้นที่การเดินเรือ เช่น ระยะไมล์ทะเล ระยะห่างจากไหล่ทวีป เขตน่านน้ำชายฝั่ง เป็นต้น จากขนาดของเรือ จากจำนวนคนประจำเรือบนเรือที่ออกเดินทะเล หรือจากจุดหมายปลายทางการเดินเรือ โดยไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติของอนุสัญญา

• อายุขั้นต่ำ

กฎหมายในบางประเทศไม่ได้กำหนดอย่างชัดเจนถึงการห้ามผู้มีอายุต่ำกว่า ๑๖ ปีทำงานบนเรือเดินทะเล ในขณะที่หลายประเทศไม่มีบทบัญญัติห้ามคนประจำเรืออายุต่ำกว่า ๑๘ ปีทำงานกลางคืน ยิ่งไปกว่านั้น มีหลายประเทศไม่ได้กำหนดห้ามคนประจำเรืออายุต่ำกว่า ๑๘ ปีทำงานอันตราย โดยบางประเทศกำหนดห้ามคนประจำเรืออายุต่ำกว่า ๑๘ ปีทำงานอันตรายโดยมีข้อยกเว้นในบางสถานการณ์ อันขัดกับอนุสัญญา ซึ่ง CEACR ขอย้ำว่า มาตรฐาน เอ ๑.๑ วรรค ๔ ของ MLC กำหนดห้ามให้คนประจำเรืออายุต่ำกว่า ๑๘ ปี ทำงานที่อาจเป็นอันตรายต่อสุขภาพหรือความปลอดภัยของคนประจำเรือ ทั้งนี้ มีหลายประเทศที่ยังไม่ได้ปรึกษาหารือกับองค์กรของเจ้าของเรือและของคนประจำเรือเพื่อกำหนดรายชื่องานอันอาจเป็นอันตรายต่อสุขภาพหรือความปลอดภัยที่ห้ามให้คนประจำเรืออายุต่ำกว่า ๑๘ ปีทำ

• การฝึกอบรมและการมีคุณสมบัติ

              บางประเทศไม่มีกฎหมายที่กำหนดให้คนประจำเรือต้องผ่านการฝึกอบรมด้านความปลอดภัยส่วนบุคคลบนเรือที่ออกทะเล ยิ่งไปกว่านั้น ยังมีบางประเทศที่มีข้อยกเว้นบางประการเพื่ออนุญาตให้บุคคลที่ไม่ได้ผ่านการฝึกอบรมหรือไม่ได้รับการรับรองคุณสมบัติการปฏิบัติหน้าที่ให้สามารถทำงานเป็นคนประจำเรือได้ ซึ่งล้วนแล้วแต่ขัดกับบทบัญญัติของอนุสัญญา

• การคัดเลือก และการบรรจุคน

มีประเทศจำนวนมากที่ไม่ได้ให้ข้อมูลหรือไม่ได้มีการกำหนดเรื่อง ระบบการออกใบรับรองให้กับหน่วยบริการคัดเลือกและบรรจุคนประจำเรือ ข้อกำหนดขั้นต่ำในการให้บริการของหน่วยบริการคัดเลือกและบรรจุคนประจำเรือของเอกชน และขั้นตอนในการรับเรื่องร้องทุกข์เกี่ยวกับการคัดเลือกหรือการบรรจุคน ในขณะที่หลายประเทศไม่สามารถปฏิบัติตามอนุสัญญาได้ในประเด็นเกี่ยวกับการจัดทำระบบการคุ้มครองการคัดเลือกและการบรรจุคนประจำเรือ การทำประกันหรือมาตรการที่เหมาะสมทัดเทียมกัน เพื่อจ่ายค่าสินไหมทดแทนให้แก่คนประจำเรือที่ได้รับความเสียหายจากการที่หน่วยบริการคัดเลือกและบรรจุงานหรือของเจ้าของเรือทำผิดข้อตกลง

• ข้อตกลงการจ้างงานของคนประจำเรือ (Seafarers’ Employment Agreement: SEA)

บางประเทศมีไม่กำหนดให้ SEA ต้องร่วมลงนามโดยคนประจำเรือและเจ้าของเรือหรือผู้แทนของเจ้าของเรือและให้แต่ละฝ่ายต่างเก็บสำเนา SEA ไว้ โดยให้เหตุผลว่ามีอุปสรรคจากการที่ เจ้าของเรือหรือผู้แทนของเจ้าของเรือ คนประจำเรือ และท่าเรือที่คนประจำเรือขึ้นทำงาน อยู่คนละประเทศกัน นอกจากนั้น ยังพบว่า กฎหมายในบางประเทศไม่รับรองให้คนประจำเรือมีสิทธิขอรับคำแนะนำเรื่องข้อตกลงต่าง ๆ ใน SEA ก่อนทำการลงนาม อีกทั้งบางประเทศยังไม่กำหนดให้ชัดเจนถึงระยะเวลาขั้นต่ำที่เจ้าของเรือหรือคนประจำเรือต้องแจ้งล่วงหน้าให้อีกฝ่ายทราบเมื่อประสงค์จะสิ้นสุด SEA (ต้องไม่น้อยกว่า ๗ วัน) ที่สำคัญ คือ ไม่มีการกำหนดเงื่อนไขอันเป็นเหตุอันควรที่อนุญาตให้เจ้าของเรือหรือคนประจำเรือสามารถแจ้งล่วงหน้าให้อีกฝ่ายทราบถึงความประสงค์จะสิ้นสุด SEA ในระยะเวลาที่น้อยกว่าระยะเวลาขั้นต่ำตามที่กฎหมายกำหนดได้

• ชั่วโมงการทำงาน/ชั่วโมงหยุดพัก

หลายประเทศมีปัญหาในการกำหนดจำนวนชั่วโมงสูงสุดในการทำงานหรือจำนวนชั่วโมงขั้นต่ำในการหยุดพัก บางประเทศไม่ได้กำหนดชั่วโมงการทำงานปกติขั้นต่ำไว้ที่ ๘ ชั่วโมงต่อวัน ไม่ได้กำหนดให้มีวันหยุด ๑ วันต่อสัปดาห์ และไม่ได้กำหนดให้คนประจำเรือหยุดพักในวันหยุดของทางการ (public holidays) ในขณะที่บางประเทศอนุญาตให้แบ่งชั่วโมงการพักผ่อนออกได้มากกว่าสองช่วงต่อวัน และมีหลายประเทศที่ไม่มีกฎหมายกำหนดเกี่ยวกับการจัดทำและการเก็บรักษาบันทึกชั่วโมงการทำงานประจำวันหรือชั่วโมงพักผ่อนประจำวันของคนประจำเรือ

• การหยุดประจำปี

                    บางประเทศไม่มีกฎหมายกำหนดระยะเวลาขั้นต่ำสำหรับการหยุดประจำปี และหลายประเทศมีข้อสงสัยเกี่ยวกับการห้ามทำข้อตกลงใด ๆ ที่ละเว้นการหยุดประจำปี ซึ่ง CEACR ขอชี้แจงว่า MLC กำหนดห้ามการทำข้อตกลงใด ๆ ที่ละเว้นการหยุดประจำปีขั้นต่ำโดยได้รับค่าจ้าง เว้นแต่เป็นกรณีที่หน่วยงานที่ทรงอำนาจได้กำหนดไว้ ถึงแม้อนุสัญญาไม่ได้ระบุถึงลักษณะและขอบเขตของกรณีที่หน่วยงานที่ทรงอำนาจสามารถทำการละเว้นได้ แต่รัฐบาลต้องกำหนดเกี่ยวกับการละเว้นดังกล่าวอย่างเข้มงวด โดยคำนึงว่า ข้อบังคับ ๒.๔ ของ MLC มีเจตนารมณ์ให้คนประจำเรือมีการหยุดประจำปีโดยได้รับค่าจ้างอย่างเพียงพอ และ CEACR ขอให้รัฐบาลต่าง ๆ ตระหนักว่า ไม่ว่า SEA จะมีระยะเวลาเท่าใด คนประจำเรือต้องมีสิทธิหยุดประจำปีโดยได้รับค่าจ้างอย่างน้อย ๓๐ วัน หลังจากทำงานบนเรือมาแล้ว ๑๑ เดือนติดต่อกัน ยกเว้นบางกรณีที่หน่วยงานที่ทรงอำนาจกำหนดไว้โดยคำนึงถึงความจำเป็นของคนประจำเรือ

• การส่งตัวกลับ

บางประเทศกำหนดขอบเขตที่คนประจำเรือจะไม่ได้รับสิทธิในการส่งตัวกลับไว้กว้างเกินไป ในขณะที่บางประเทศไม่ได้ให้ข้อมูลอย่างเพียงพอต่อ CEACR เกี่ยวกับขั้นตอนปฏิบัติเพื่อพิสูจน์ว่า คนประจำเรือได้กระทำความผิดร้ายแรงจนเป็นเหตุให้เสียสิทธิในการได้รับการส่งตัวกลับ ทั้งนี้ CEACR ขอย้ำว่า ถึงแม้คนประจำเรือได้กระทำความผิดร้ายแรงจนเป็นเหตุให้เสียสิทธิในการได้รับการส่งตัวกลับ แต่เจ้าของเรือยังคงมีภาระรับผิดชอบในการสำรองจ่ายค่าใช้จ่ายในการเดินทางกลับของคนประจำเรือนั้น ในการจัดทำรายงานการอนุวัติการ MLC นั้น CEACR ขอให้รัฐบาลประเทศต่าง ๆ ให้ข้อมูลโดยละเอียดเกี่ยวกับหลักประกันทางการเงินและภาระรับผิดชอบของเจ้าของเรือกรณีการส่งตัวคนประจำเรือกลับ ทั้งนี้ CEACR มีข้อสังเกตว่า มีเพียงไม่กี่ประเทศเท่านั้นที่ดำเนินมาตรการได้สอดคล้องกับบทแก้ไข ค.ศ. ๒๐๑๔ ของ MLC

(๑๐) การจัดอัตรากำลังคน

                    รัฐบาลหลายประเทศไม่ได้ระบุถึงหลักเกณฑ์หรือวิธีการพิจารณากำหนดจำนวนคนประจำเรือในตำแหน่งต่าง ๆ ที่เพียงพอเพื่อให้เรือปฏิบัติการได้อย่างปลอดภัยและมีประสิทธิภาพโดยคำนึงถึงความปลอดภัยที่เกี่ยวข้องกับความเหนื่อยล้าของคนประจำเรือและสภาพเงื่อนไขและลักษณะเฉพาะของเส้นทางการเดินเรือ ในการจัดทำรายงานการอนุวัติการ MLC นั้น CEACR ขอให้รัฐบาลประเทศต่าง ๆ ให้ข้อมูลโดยละเอียดเกี่ยวกับวิธีการพิจารณากำหนดจำนวนคนประจำเรือที่เพียงพอในแต่ละตำแหน่ง โดยคำนึงถึงข้อกำหนดด้านการจัดหาอาหารและน้ำดื่มที่มีคุณภาพตามหลักสุขลักษณะอย่างเพียงพอ และขอให้ระบุถึงกลไกใด ๆ ที่มีเพื่อสอบข้อเท็จจริงและระงับข้อร้องเรียนหรือข้อพิพาทเกี่ยวกับระดับการจัดอัตรากำลังบนเรือ

(๑๑) ที่พักอาศัย

              CEACR พบว่า หลายประเทศได้กำหนดข้อยกเว้นด้านการจัดที่พักอาศัยและการจัดหาสิ่งสันทนาการโดยไม่เป็นไปตามบทบัญญัติของ MLC ในขณะที่บางประเทศกำหนดข้อยกเว้นด้านการจัดที่พักอาศัยและการจัดหาสิ่งสันทนาการได้สอดคล้องตามบทบัญญัติของ MLC แต่ไม่ได้ให้ข้อมูลถึงการปรึกษาหารือกับองค์กรของเจ้าของเรือและของคนประจำเรือในการกำหนดข้อยกเว้นดังกล่าว

(๑๒) การรักษาพยาบาล

              หลายประเทศไม่ได้ให้ข้อมูลต่อ CEACR อย่างเพียงพอด้านกฎหมายและแนวปฏิบัติภายในประเทศเกี่ยวกับสิทธิของคนประจำเรือในการได้รับการรักษาพยาบาล เช่น ข้อมูลเกี่ยวกับสิทธิในการได้รับการรักษาพยาบาลโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย สิทธิในการพบแพทย์หรือทันตแพทย์ ณ เมืองท่าที่เรือจอดเทียบท่า สิทธิในการขอรับคำปรึกษาทางการแพทย์จากบนฝั่งผ่านทางวิทยุติดต่อสื่อสารหรือการสื่อสารผ่านดาวเทียมโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย

(๑๓) ภาระรับผิดชอบของเจ้าของเรือ

              กฎหมายในหลายประเทศกำหนดข้อยกเว้นหรือข้อจำกัดการมีภาระรับผิดชอบของเจ้าของเรือต่อกรณีคนประจำเรือเจ็บป่วย ได้รับบาดเจ็บ หรือเสียชีวิต ซึ่งเป็นการยกเว้นหรือการจำกัดที่เกินกว่าอนุสัญญากำหนด ในการจัดทำรายงานการอนุวัติการ MLC นั้น CEACR ขอให้รัฐบาลประเทศ  ต่าง ๆ ให้ข้อมูลโดยละเอียดเกี่ยวกับภาระรับผิดชอบทุกกรณีของเจ้าของเรือ ทั้งนี้ CEACR มีข้อสังเกตว่า มีเพียงไม่กี่ประเทศเท่านั้นที่ดำเนินมาตรการได้สอดคล้องกับบทแก้ไข ค.ศ. ๒๐๑๔ ของ MLC

(๑๔) ความปลอดภัยและสุขภาพอนามัย

              บางประเทศไม่มีการจัดทำข้อแนะนำภายในประเทศด้านการบริหารจัดการความปลอดภัยและสุขภาพอนามัยในการทำงานบนเรือที่ชักธงของประเทศตน ซึ่งต้องจัดทำหลังจากได้ปรึกษาหารือกับองค์กรเจ้าของเรือและของคนประจำเรือแล้ว ในขณะที่หลายประเทศไม่กำหนดให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการความปลอดภัยของเรือบนเรือที่ออกเดินทะเล ซึ่งต้องมีคนประจำเรือห้าคนหรือมากกว่าร่วมเป็นคณะกรรมการ

(๑๕) การประกันสังคม

              มีประเทศเป็นจำนวนมากที่ไม่ให้สิทธิด้านการประกันสังคมแก่คนประจำเรือที่มีถิ่นพำนักภายในเขตอาณาของตนอย่างครบถ้วนตามมาตรฐานขั้นต่ำที่ MLC กำหนด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเทศในภูมิภาคยุโรปบางประเทศที่อยู่นอก EU ซึ่งให้ความคุ้มครองคนประจำเรือสัญชาติตนที่ไปทำงานบนเรือที่ชักธงต่างประเทศน้อยกว่าที่ให้แก่คนงานบนฝั่งในเขตอาณาของตน

(๑๖) ใบประกาศการปฏิบัติด้านแรงงานทางทะเล (Declaration of Maritime Labour Compliance: DMLC)

            มีหลายประเทศที่จัดทำ DMLC ส่วนที่ ๑ โดยการอ้างอิงบทบัญญัติของ MLC แต่ไม่ระบุถึงกฎหมายภายในประเทศที่นำมาบังคับใช้เพื่อให้เกิดการปฏิบัติตามอนุสัญญา ในขณะที่บางประเทศไม่ได้ให้ข้อมูลใน DMLC ส่วนที่ ๒ เรื่องมาตรการต่าง ๆ ที่เจ้าของเรือนำมาปฏิบัติเพื่อให้เป็นไปตามที่กฎหมายภายในประเทศกำหนด อันส่งผลให้การจัดทำ DMLC ของประเทศเจ้าของธงเรือไม่บรรลุตามเจตนารมณ์ของอนุสัญญา โดยอนุสัญญากำหนดให้มีการจัดทำ DMLC ขึ้นเพื่อเป็นประโยชน์และอำนวยความสะดวกแก่เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการติดตามควบคุมการปฏิบัติของเรือ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง พนักงานตรวจ ณ เมืองท่า การจัดทำ DMLC ได้อย่างถูกต้องและสมบูรณ์จะช่วยให้พนักงานตรวจ ณ เมืองท่า สามารถตรวจการปฏิบัติของเรือทั้ง ๑๖ หัวข้อตามที่ MLC กำหนดได้อย่างรวดเร็วและถูกต้อง

(๑๗) การตรวจและการบังคับใช้ 

            CEACR พบว่า กฎหมายและข้อบังคับของหลายประเทศไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติ MLC โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นเกี่ยวกับ การตรวจเรือทุกลำที่ชักธงประเทศตนหรือที่เข้ามาเทียบท่าในประเทศตน สถานะและความเป็นอิสระของพนักงานตรวจ ขั้นตอนการรับเรื่องร้องทุกข์และวิธีสอบข้อเท็จจริงโดยไม่เปิดเผยข้อมูลของผู้ร้อง อำนาจของพนักงานตรวจ รอบระยะเวลาในการตรวจเรือ การจัดทำรายงานผลการตรวจเรือ และค่าชดเชยความเสียหายที่เกิดจากการใช้อำนาจในทางที่ผิดของพนักงานตรวจ 

(๑๘) การควบคุมของรัฐเจ้าท่า

            รัฐบาลหลายประเทศไม่ได้ให้ข้อมูลในฐานะรัฐเจ้าท่าเรื่อง ระบบการตรวจติดตามเพื่อทำให้มั่นใจได้ถึงสภาพการทำงานและสภาพความเป็นอยู่ที่ดีของคนประจำเรือบนเรือที่ออกเดินทะเล การรักษาข้อมูลส่วนบุคคลของผู้ยื่นเรื่องร้องทุกข์ไว้เป็นความลับ และวิธีปฏิบัติสำหรับคนประจำเรือเกี่ยวกับการยื่นเรื่องร้องทุกข์บนฝั่ง ณ ท่าเรือในต่างประเทศ

———————————–

อังคณา เตชะโกเมนท์

อัครราชทูตที่ปรึกษา (ฝ่ายแรงงาน)

ฝ่ายแรงงาน คณะผู้แทนถาวรไทยประจำสหประชาชาติ ณ นครเจนีวา

ที่มา

https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—normes/documents/genericdocument/wcms_774787.pdf