รายงานความคืบหน้าการดำเนินงานของคณะทำงานไตรภาคีเพื่อความเป็นประชาธิปไตยภายใน ILO

ความเป็นมา

                   ที่ประชุมใหญ่ประจำปีขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Conference: ILC) สมัยที่ ๗๒ พ.ศ. ๒๕๒๙ ได้รับรองตราสาร ค.ศ. ๑๙๘๖ เพื่อแก้ไขธรรมนูญ ILO (the 1986 Instrument for the Amendment of the Constitution of the ILO)[1] ใน ๔ ประเด็นหลัก คือ

(ก) ยกเลิกการเป็นสมาชิกคณะประศาสน์การ (Governing Body) แบบถาวรของกลุ่มประเทศที่มีความสำคัญทางอุตสาหกรรม ๑๐ ประเทศ (ประเทศบราซิล จีน ฝรั่งเศส เยอรมนี อินเดีย อิตาลี ญี่ปุ่น รัสเซีย สหราชอาณาจักร และสหรัฐอเมริกา) เพื่อให้สมาชิก GB ทั้งหมด[2] มาจากการเลือกตั้ง และเพิ่มจำนวนสมาชิกประจำของ GB จากเดิม ๕๖ ที่นั่ง เป็น ๑๑๒ ที่นั่ง แบ่งเป็นสมาชิกฝ่ายนายจ้างและฝ่ายลูกจ้างฝ่ายละ ๒๘ ที่นั่ง และฝ่ายรัฐบาลจำนวน ๕๖ ที่นั่ง[3]

(ข) ให้ GB เสนอชื่อผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งเป็นผู้อำนวยการใหญ่ ILO ต่อที่ประชุมใหญ่ประจำปีขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ เพื่อพิจารณารับรองก่อนเข้าดำรงตำแหน่ง     

(ค) เปลี่ยนแปลงระบบการออกเสียงในที่ประชุมใหญ่ ILC เพื่อให้ประเทศสมาชิกซึ่งไม่มีผู้แทนอยู่ร่วมในการประชุมใหญ่มีสิทธิออกเสียงได้ และ

(ง)   ให้ร่างตราสารเพื่อแก้ไขธรรมนูญ ILO ในส่วนที่เป็นบทบัญญัติอันเป็นหลักการต้องได้รับการรับรองจากประเทศสมาชิก ILO ทั้งหมดอย่างน้อยสามในห้า จึงมีสถานะเป็นตราสารสำหรับให้ประเทศสมาชิกพิจารณาให้สัตยาบันต่อไป

                   ตราสาร ค.ศ. ๑๙๘๖ จะมีผลบังคับใช้เมื่อมีการให้สัตยาบันจากประเทศสมาชิก ILO ทั้งหมดอย่างน้อยสองในสาม ซึ่งคิดเป็นจำนวน ๑๒๕ ประเทศจากสมาชิกทั้งหมด ๑๘๗ ประเทศ โดยจำนวนนี้ต้องเป็นสมาชิกจากกลุ่มประเทศที่มีความสำคัญทางอุตสาหกรรมอย่างน้อย ๕ ประเทศ จากข้อมูลล่าสุด ณ วันที่ ๑๗ เดือนกันยายน ๒๕๖๔ มีประเทศสมาชิกที่ให้สัตยาบันตราสาร ค.ศ. ๑๙๘๖ แล้วจำนวน ๑๑๗ ประเทศ[4] เป็นประเทศสมาชิกในกลุ่มประเทศที่มีความสำคัญทางอุตสาหกรรมจำนวน ๒ ประเทศ คือ อินเดีย และอิตาลี ขณะนี้ยังขาดการให้สัตยาบันจากประเทศสมาชิกจำนวน ๘ ประเทศ ทั้งนี้ ประเทศไทยได้ให้สัตยาบันแล้วเมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๓๓ โดยมีสมาชิกอาเซียน ๒ ประเทศ ที่ยังไม่ได้ให้สัตยาบัน คือ ฟิลิปปินส์ และเวียดนาม

                   GB พิจารณาแล้วว่า ภายหลังการรับรองตราสาร ค.ศ ๑๙๘๖ ถึงแม้สำนักงานแรงงานระหว่างประเทศได้ดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ เพื่อส่งเสริมให้ประเทศสมาชิกพิจารณาให้สัตยาบันตราสารฉบับนี้มาโดยตลอด แต่ยังไม่ประสบความสำเร็จ ดังนั้น

–     ที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๓๗ (ตุลาคม-พฤศจิกายน ๒๕๖๒) จึงมีมติให้จัดตั้งคณะทำงานไตรภาคีขึ้นมา ๑ คณะ เพื่อทำการปรึกษาหารือและจัดทำข้อเสนอต่อ GB ในประเด็นการมีส่วนร่วมในองค์กรอย่างเป็นประชาธิปไตย เท่าเทียม และสมบูรณ์ ของสมาชิกทุกประเทศ และการสร้างความยุติธรรมให้กับการทำหน้าที่เป็นผู้แทนของแต่ละกลุ่มภูมิภาค เพื่อสร้างหลักการแห่งความเท่าเทียมกันระหว่างประเทศสมาชิกต่าง ๆ อันเป็นการส่งเสริมการให้สัตยาบันตราสาร ค.ศ ๑๙๘๖ เพื่อมีผลบังคับใช้โดยเร็ว และ

–     ที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๐ (ตุลาคม ๒๕๖๓) จึงมีมติทางหนังสือโต้ตอบเมื่อวันที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๖๓ ให้คณะทำงานไตรภาคีที่ตั้งขึ้นตามมติที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๓๗ เริ่มประชุมหารือกันเพื่อจัดทำความเห็นเกี่ยวกับการส่งเสริมการให้สัตยาบันตราสาร ค.ศ ๑๙๘๖ เสนอต่อที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๑ (เดือนมีนาคม ๒๕๖๔)

การจัดตั้งคณะทำงานไตรภาคีตามมติที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๓๗

                   คณะทำงานตามมติที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๓๗ ได้ถูกจัดตั้งขึ้นในเดือนธันวาคม ๒๕๖๓ มีชื่อว่า Tripartite Working Group on the full, equal and democratic participation in the ILO’s tripartite governance หรือ Tripartite Working Group on Democratisation (TWGD) มีหน้าที่ คือ เสนอความเห็นต่อที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๑ (มีนาคม ๒๕๖๔) เกี่ยวกับการมีส่วนร่วมอย่างเต็มที่ เท่าเทียม และเป็นประชาธิปไตย ของสมาชิก ILO ทั้งสามฝ่าย ในประเด็นการบริหารองค์กรที่เป็นรูปแบบไตรภาคี โดยมุ่งเน้นให้เกิดความเท่าเทียมและเป็นธรรมในการมีส่วนร่วมของประเทศสมาชิกในทุกภูมิภาค

                   TWGD ประกอบด้วยฝ่ายเลขาธิการของกลุ่มนายจ้าง ฝ่ายเลขาธิการของกลุ่มลูกจ้าง และผู้แทนกลุ่มรัฐบาล ๔ ภูมิภาค ภูมิภาคละ ๑๔ ประเทศ (ผู้แทนจากประเทศสมาชิกอื่น ๆ ที่สนใจสามารถเข้ารับฟังการประชุมหารือได้) ดังนี้

–   ภูมิภาคแอฟริกา ประกอบด้วย ประเทศแอลจีเรีย แคเมอรูน อียิปต์ เอธิโอเปีย กาบอง แกมเบีย โมร็อกโก นามิเบีย ไนจีเรีย เซเนกัล แอฟริกาใต้ ซูดาน ยูกันดา และแซมเบีย

–   ภูมิภาคอเมริกา ประกอบด้วย ประเทศอาร์เจนตินา บาร์เบโดส บราซิล แคนาดา ชิลี คอสตาริกา เอกวาดอร์ เอลซัลวาดอร์ กัวเตมาลา เม็กซิโก ปานามา และเปรู

–   ภูมิภาคเอเชียและแปซิฟิก ประกอบด้วย ประเทศออสเตรเลีย บังคลาเทศ อินเดีย อินโดนีเซีย อิหร่าน ญี่ปุ่น เกาหลี เลบานอน มาเลเซีย เมียนมา เนปาล ฟิลิปปินส์ ซาอุดิอาระเบีย และไทย

–   ภูมิภาคยุโรป ประกอบด้วย ประเทศบัลแกเรีย โครเอเชีย ลิทัวเนีย รัสเซีย สโลวีเนีย เบลเยียม ฝรั่งเศส เยอรมนี อิตาลี สเปน สวิตเซอร์แลนด์ และสหราชอาณาจักร

–   ประธานคณะทำงาน คือ สวิตเซอร์แลนด์และไนจีเรีย

–   ฝ่ายเลขานุการคณะทำงาน คือ แผนกการบริหารจัดการและระบบไตรภาคีของ ILO (Governance and Tripartism Department: GOVERNANCE)

                   ประเทศที่มีความสำคัญทางอุตสาหกรรมที่ไม่เข้าร่วมเป็นคณะทำงาน คือ จีน และสหรัฐฯ

ผลการดำเนินงานของ TWGD[5]

การรายงานต่อที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๑

                   TWGD จัดประชุมหารือร่วมกันเป็นระยะและได้จัดทำข้อมติสำหรับเสนอต่อที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๑ (มีนาคม ๒๕๖๔) เพื่อพิจารณา โดยมีสมาชิก TWGD ที่ไม่เห็นด้วยกับข้อมตินี้ คือ ฝรั่งเศส เยอรมนี และสหราชอาณาจักร ทั้งนี้ ข้อมติของ TWGD มีสาระสำคัญ คือ 

ก.  ขอแจ้งให้ GB ทราบว่า การกล่าวถึงประเทศยุโรปตะวันออกที่มีการปกครองแบบ “สังคมนิยม (the socialist)” ตามที่ปรากฏในมาตรา ๗ (๓) (บี) (i) ของตราสาร ค.ศ. ๑๙๘๖ ไม่สะท้อนถึงความเป็นจริงในปัจจุบันของภูมิภาคยุโรป และเป็นคำที่ไม่เหมาะสมกับสถานการณ์ปัจจุบันโดยรวม

ข. ขอให้ GB เรียกร้องให้ประเทศสมาชิกกลุ่มประเทศที่มีความสำคัญทางอุตสาหกรรมอีก ๘ ประเทศที่ยังไม่ได้ให้สัตยาบันตราสาร ค.ศ. ๑๙๘๖ พิจารณาให้ความสำคัญกับการให้สัตยาบันตราสารนี้

ค. ขอให้ประธาน GB พิจารณาเรื่อง การจัดทำรายงานเกี่ยวกับการดำเนินงานและความคืบหน้าของการให้สัตยาบันตราสาร ค.ศ. ๑๙๘๖ เสนอต่อที่ประชุมใหญ่ ILC เป็นประจำทุกปี

ง.  ขอให้ GB พิจารณามอบหมายผู้อำนวยการใหญ่ ILO ดำเนินการอย่างจริงจังเพื่อส่งเสริมให้การให้สัตยาบันตราสาร ค.ศ. ๑๙๘๖ ในทุกประเทศสมาชิกที่ยังไม่ให้สัตยาบัน และรายงานท่าทีของทุกประเทศดังกล่าวต่อที่ประชุม GB ทุกสมัย

                   ที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๑ รับทราบรายงานผลการดำเนินงานและข้อมติของ TWGD และมีมติให้

(ก)  เสนอข้อมติเรื่อง หลักการแห่งความเท่าเที่ยมระหว่างประเทศสมาชิก ILO และการเป็นผู้แทนอย่างเป็นธรรมของทุกภูมิภาค ในการบริหารจัดการ ILO แบบไตรภาคี ต่อที่ประชุมใหญ่ประชุม ILC สมัยที่ ๑๐๙ เพื่อพิจารณารับรอง

(ข) ขยายระยะเวลาการทำงานของ TWGD ออกไปอีก ๑๒ เดือน จนถึงการประชุม GB สมัยที่ ๓๓๔

(ค) มอบ TWGD จัดทำรายงานความคืบหน้าการดำเนินงานต่อที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๓ (เดือนพฤศจิกายน ๒๕๖๔) และรายงานฉบับสุดท้ายเกี่ยวกับการดำเนินงานต่อที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๔ (เดือนมีนาคม ๒๕๖๔)

การรายงานต่อที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๓

                   TWGD จัดประชุมหารือร่วมกันเป็นระยะและได้จัดทำรายงานความคืบหน้าการดำเนินงานต่อที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๓ (เดือนพฤศจิกายน ๒๕๖๔) โดยมีประเด็นสำคัญ คือ นับแต่การประชุม GB สมัยที่ ๓๔๑ มีประเทศสมาชิกให้สัตยาบันตราสาร ค.ศ. ๑๙๘๖ เพิ่มขึ้น ๒ ประเทศ คือ มอลโดวา และโซมาเลีย และอยู่ระหว่างขั้นตอนการยื่นสัตยาบันสาร ๑ ประเทศ คือ ไอร์แลนด์ โดยประธาน TWGD (สวิตเซอร์แลนด์และไนจีเรีย) จะดำเนินการปรึกษาหารือกับรัฐบาลประเทศที่มีความสำคัญทางอุตสาหกรรมที่ยังไม่ได้ให้สัตยาบันตราสาร ค.ศ. ๑๙๘๖ เพื่อส่งเสริมการให้สัตยาบันต่อไป

                   ที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๓ รับทราบรายงานผลการดำเนินงานของ TWGD และมอบให้ผู้อำนวยการใหญ่ ILO ดำเนินการอย่างจริงจังเพื่อส่งเสริมให้การให้สัตยาบันตราสาร ค.ศ. ๑๙๘๖ ในทุกประเทศสมาชิกที่ยังไม่ให้สัตยาบัน และรายงานท่าทีของทุกประเทศดังกล่าวต่อที่ประชุม GB ทุกสมัย ตามข้อมติที่เสนอโดย TWGD ซึ่งที่ประชุมใหญ่ ILC สมัยที่ ๑๐๙ (พ.ศ. ๒๕๖๔) ได้ให้การรับรองแล้ว

การดำเนินงานเพื่อเตรียมนำเสนอต่อที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๔ (เดือนมีนาคม ๒๕๖๕)

                   ประธาน TWGD ได้เริ่มการปรึกษาหารือกับประเทศในภูมิภาคยุโรปและประเทศที่มีความสำคัญทางอุตสาหกรรมที่ยังไม่ได้ให้สัตยาบันตราสาร ค.ศ. ๑๙๘๖ บางประเทศไปแล้วเพื่อส่งเสริม  การให้สัตยาบัน ทั้งนี้ มีประเทศที่ให้สัตยาบันเพิ่ม ๑ ประเทศ คือ ไอร์แลนด์ และมีประเทศที่อยู่ระหว่างดำเนินการภายในประเทศเพื่อเตรียมการให้สัตยาบัน คือ กาบูเวร์ดี แกมเบีย ไลบีเรีย เซาตูเมและปรินซิปี บราซิล อิหร่าน ฟิลิปปินส์ และเติร์กเมนิสถาน

                   ผู้แทนคณะทำงานจากบังคลาเทศ อิหร่าน เลบานอน ปากีสถาน ฟิลิปปินส์ ไทย ประเทศกลุ่มภูมิภาคแอฟริกา และกลุ่มภูมิภาคละตินอเมริกาและคาริบเบียน เสนอความเห็นว่า การมีส่วนร่วมอย่างเต็มที่ เท่าเทียม และเป็นประชาธิปไตย ของสมาชิก ILO ทั้งสามฝ่ายในประเด็นการบริหารองค์กรที่เป็นรูปแบบไตรภาคี โดยมุ่งเน้นให้เกิดความเท่าเทียมและเป็นธรรมในการมีส่วนร่วมของประเทศสมาชิกในทุกภูมิภาค นั้น ไม่ควรจำกัดอยู่แต่เพียงการปฏิบัติตามตราสาร ค.ศ. ๑๙๗๖ ให้บังเกิดผล แต่ยังมีประเด็น    การบริหารองค์กรที่สำคัญอื่น ๆ ด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความเป็นผู้แทนรัฐบาลกลุ่มภูมิภาคอย่างเท่าเทียมและเป็นธรรมและไม่ซ้ำซ้อนกับการทำหน้าที่ผู้แทนจากกลุ่มเศรษฐกิจ เนื่องจาก ILO จัดกลุ่มสมาชิกฝ่ายรัฐบาลในการร่วมดำเนินงานและบริหารจัดการองค์กรกับสำนักงานแรงงานระหว่างประเทศออกเป็น ๖ กลุ่ม[6] คือ (๑) กลุ่มภูมิภาคแอฟริกา (๒) กลุ่มภูมิภาคเอเชียและแปซิฟิก (๓) กลุ่มภูมิภาคอเมริกา (๔) กลุ่มภูมิภาคยุโรปตะวันออก (๕) กลุ่มภูมิภาคยุโรปตะวันตก และ (๖) กลุ่มประเทศเศรษฐกิจการตลาดอุตสาหกรรม[7] ซึ่งทำให้มีรัฐบาลจำนวนหนึ่งที่ทำหน้าที่เป็นผู้แทนของกลุ่มประเทศเศรษฐกิจการตลาดฯ และกลุ่มภูมิภาค เช่น ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ เกาหลี และญี่ปุ่น ที่ทำหน้าที่ผู้แทนของกลุ่มภูมิภาคเอเชียและแปซิฟิก และกลุ่มประเทศเศรษฐกิจการตลาดฯ จึงเห็นควรเสนอต่อที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๔ ในประเด็นสำคัญ ดังนี้

• ต่ออายุการทำงานของ TWGD ออกไปอีก ๑๒ เดือน
• ให้ TWGD มีหน้าที่เพิ่มเติมเกี่ยวกับการส่งเสริมความเท่าเทียมและเป็นธรรมระหว่างผู้แทนรัฐบาลจากกลุ่มภูมิภาค โดยให้ความสำคัญกับการจัดกลุ่มผู้แทนรัฐบาลตามหลักภูมิศาสตร์ เพื่อป้องกันการทำหน้าที่ซ้ำซ้อน (duo representatives) กับการเป็นผู้แทนจากกลุ่มเศรษฐกิจ
• สนับสนุนให้ผู้อำนวยการใหญ่ ILO ดำเนินการอย่างจริงจังเพื่อส่งเสริมการให้สัตยาบันตราสาร ค.ศ. ๑๙๘๖
• ให้ TWGD จัดทำรายงานการดำเนินงานและข้อเสนอแนะต่อที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๗ (เดือนมีนาคม ๒๕๖๖)

ซึ่งสมาชิก TWGD ส่วนใหญ่แสดงท่าทีสนับสนุนข้อเสนอข้างต้น และไม่มีผู้คัดค้าน

                   ขณะนี้ TWGD และสำนักงานแรงงานระหว่างประเทศอยู่ระหว่างการหารือเกี่ยวกับจัดทำรายงานและข้อเสนอ เพื่อให้ที่ประชุม GB สมัยที่ ๓๔๔ พิจารณาเห็นชอบ

——————————————

อังคณา เตชะโกเมนท์

อัครราชทูตที่ปรึกษา (ฝ่ายแรงงาน)

ฝ่ายแรงงาน คณะผู้แทนถาวรไทยประจำสหประชาชาติ ณ นครเจนีวา

[1] https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—jur/documents/genericdocument/wcms_441872.pdf

[2] สมาชิกประจำ (Regular Member) ของ GB มีจำนวน ๕๖ คน ประกอบด้วย ผู้แทนจากฝ่ายนายจ้าง ๑๔ คน ฝ่ายลูกจ้าง ๑๔ คน และฝ่ายรัฐบาล ๒๘ คน โดยในฝ่ายรัฐบาลเป็นสมาชิกถาวรจากประเทศอุตสาหกรรมสำคัญจำนวน ๑๐ ประเทศ และสมาชิกสำรอง (Deputy Member) ของ GB มีจำนวน ๖๖ คน ประกอบด้วย ผู้แทนจากฝ่ายนายจ้าง ๑๙ คน ฝ่ายลูกจ้าง ๑๙ คน และฝ่ายรัฐบาล ๒๘ คน

[3] ที่นั่งสำหรับสมาชิกฝ่ายรัฐบาลจะจัดแบ่งให้ฝ่ายรัฐบาลแต่ละภูมิภาคอย่างทั่วถึง โดยพิจารณาจากจำนวนประเทศสมาชิกในภูมิภาค จำนวนประชากรโดยรวม และกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ดังนี้ แอฟริกาจำนวน ๑๓ ที่นั่ง อเมริกาจำนวน ๑๒ ที่นั่ง เอเชียและแปซิฟิกจำนวน ๑๕ ที่นั่ง และยุโรปจำนวน ๑๔ ที่นั่ง โดยมี ๑ ที่นั่ง ให้หมุนเวียนวาระระหว่างแอฟริกาและอเมริกา และอีก ๑ ที่นั่ง ให้หมุนเวียนวาระระหว่างเอเชียและแปซิฟิกและยุโรป

[4] https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—jur/documents/genericdocument/wcms_821956.pdf

[5] ในการดำเนินงานของ TWGD นั้น ประเทศที่แสดงท่าทีชัดเจนถึงการคัดค้านการยกเลิกสมาชิก GB แบบถาวร คือ ฝรั่งเศส เยอรมนี และสหราชอาณาจักร โดยให้เหตุผลว่า เนื้อหาในภาพรวมของตราสาร ค.ศ. ๑๙๘๖ ยังมีประเด็นที่ไม่เหมาะสม ซึ่งเป็นสาเหตุประเทศสมาชิกหลายประเทศยังไม่ให้สัตยาบัน อีกทั้ง ตราสารนี้ได้รับการรับรองมากว่า ๓๐ ปีแล้ว ทำให้มีเนื้อหาที่ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน อย่างไรก็ตาม ฝรั่งเศส เยอรมนี และสหราชอาณาจักร เห็นด้วยกับการเพิ่มจำนวนสมาชิก GB จากเดิม ๕๖ ที่นั่ง เป็น ๑๑๒ ที่นั่ง แต่เห็นควรให้คงการสมาชิกแบบถาวรไว้ และเพิ่มจำนวนสมาชิกแบบถาวรจาก ๑๐ ประเทศ เป็น ๑๒ ประเทศ ซึ่ง ๒ ประเทศที่เพิ่มขึ้นนี้ให้มาจากภูมิภาคแอฟริกา แต่ไม่ได้รับการสนับสนุนจากสมาชิกอื่น ๆ

[6] https://www.ilo.org/gb/WCMS_712281/lang–en/index.htm

[7] ประกอบด้วยประเทศออสเตรเลีย ออสเตรีย เบลเยียม แคนาดา สาธารณรัฐเช็ก ไซปรัส เดนมาร์ก เอสโตเนีย ฟินแลนด์ ฝรั่งเศส เยอรมนี กรีซ ฮังการี ไอซ์แลนด์ ไอร์แลนด์ อิตาลี ญี่ปุ่น เกาหลี ลัตเวีย ลิทัวเนีย ลักเซมเบิร์ก มอลตา เนเธอร์แลนด์ นิวซีแลนด์ นอร์เวย์ โปแลนด์ โปรตุเกส โรมาเนีย สโลวาเกีย สโลวีเนีย ซานมารีโน สเปน สวีเดน สวิตเซอร์แลนด์ ตุรกี สหราชอาญาจักร และสหรัฐอเมริกา